La caduta dei falsi miti europei della stabilità finanziaria comincia con il MES.

La Commissione Europea ha proposto l’applicazione della clausola di sospensione delle regole di stabilità finanziaria che governano l’appartenenza all’EURO, i tristemente famosi “Parametri di Maastricht” , per permettere ai paesi impegnati a contrastare l’emergenza Coronavirus di reperire le necessarie risorse finanziarie per questa complessa battaglia. Ma dove reperire questi fondi? Molti governi pensano che questa sarebbe l’occasione giusta per mettere alla prova il cosiddetto MES (meglio conosciuto come meccanismo salva stati ), ma si tratta diun meccanismo molto controverso e sotto accusa per le condizionalità giudicate specialmente dai paesi del sud come eccessivamente onerose. Riteniamo dunque necessario fare chiarezza e capire come funziona e cosa sia davvero il MES prima di avventurarci in un viaggio che potrebbe essere senza ritorno. Per questo abbiamo chiesto a Marco Fiorentini, membro della nostra ACADEMY, di scrivere una illustrazione critica di come funzioni questo totem della stabilità finanziaria europea, che sarà seguita da altre guide critiche su altri “Totem” della stabilità finanziaria europea, per capire perché siano disfunzionali e perché verranno spazzati via alla crisi pandemica mondiale innescata dalla fuga del virus con la coroncina dai laboratori cinesi di Wuhan.

Marco Fiorentini

Il Meccanismo Europeo di Stabilità, o MES (in inglese European Stability Mechanism – ESM) e conosciuto anche come “Fondo Salva Stati”, è uno strumento istituito il 23 marzo 2011 al di fuori del quadro giuridico UE1, con l’approvazione da parte del Parlamento Europeo2 delle modifiche apportate al Trattato di Lisbona (art 136 del TFUE inserendo il nuovo paragrafo 3), poi ratificate due giorni dopo dal Consiglio d’Europa3.

Entrato in vigore nel luglio del 2012 all’apice della crisi, il MES ha sostituito il EFSF (Fondo Europeo di Stabilità Finanziaria) che era stato costituito quando Irlanda e Portogallo si trovavano sulla soglia dell’insolvenza a seguito della grande crisi finanziaria iniziata del 2007.

Dunque, il MES non era previsto originariamente nei Trattati ma è stato creato ad hoc modificando il Trattato di Lisbona per consentire agli Stati membri di creare un’istituzione finanziaria permanente con sede a Lussemburgo. Cosa significa? Significa che il MES non è un istituto pubblico creato all’interno del quadro giuridico UE ma un’organizzazione intergovernativa costituita nel quadro del diritto pubblico internazionale4.

Questa distinzione è rilevante dato che contrariamente alle istituzioni comunitarie le organizzazioni governative sono saldamente in mano ai singoli governi. Poiché quasi la metà dei contributi al MES da parte degli Stati membri arrivano, come vedremo più in basso, da Germania e Francia, questi paesi sono anche i più influenti nelle decisioni dell’organismo (l’articolo 4 comma 4 del Trattato costitutivo del MES5 concede la deroga dell’approvazione delle decisioni con il minimo dell’85% dei voti, senza contare le astensioni).

Il MES è governato da un “Bord of Governors” presieduto dal Presidente dell’Eurogruppo e composto dai ministri delle finanze dei paesi dell’area euro, da un consiglio di amministrazione (“Board of Directors”) composto da membri scelti dai ministri finanziari che indica la via al Direttore Generale (oggi un tedesco di nome Klaus Regling) responsabile degli affari correnti dell’istituzione. C’entra anche il presidente della BCE con un ruolo da osservatore, al pari della Commissione Europea, quest’ultima rappresentata dal Commissario europeo agli Affari Economici (attualmente Paolo Gentiloni).

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Altre caratteristiche interessanti del MES sono:

  1. Art. 3 Il MES ha piena personalità e capacità giuridica, potendo dunque stipulare contratti, entrare in compravendite immobiliari e mobiliari. Tuti i suoi beni e fondi e averi godono dell’immunità totale da qualunque procedimento giudiziario e sono esenti da restrizioni, regolamentazioni, controlli e moratorie.
  2. Gli atti scritti e i documenti ufficiali non sono consultabili ma restano inviolabili. Anche i locali e gli archivi del MES sono inviolabili.
  3. Il personale del MES gode dell’immunità (art 32, punto 1) che può essere revocata solo dal Direttore Generale del MES (che però non può auto revocarla e dunque è intoccabile, art 35)

Lo scopo del MES è illustrato dall’articolo 12 del Trattato che lo istituisce6: “Ove indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e dei suoi Stati membri, il MES può fornire a un proprio membro un sostegno alla stabilità, sulla base di condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto. Tali condizioni possono spaziare da un programma di correzioni macroeconomiche al rispetto costante di condizioni di ammissibilità predefinite”. Compito, e finalità, del MES è dunque quello di fornire assistenza finanziaria a uno stato membro che ne faccia richiesta nel caso in cui sia a rischio la stabilità finanziaria dell’intera area Euro ed ovviamente degli stessi membri del MES.

Spiccano tre elementi primari nelle finalità:

  1. La necessità che l’intervento di assistenza finanziaria debba essere preventivamente richiesto dallo Stato membro,
  2. Che tale Stato si trovi in una situazione di gravità tale da rischiare la stabilità finanziaria dell’intera area Euro, e
  3. Che esistono condizioni imposte allo Stato membro per ricevere assistenza finanziaria, e queste sono rigorose.

Iniziamo però dai fondi a disposizione del MES. Due le fonti di finanziamento: i versamenti (e le garanzie) degli stati membri, e la raccolta eseguibile sul mercato dei capitali attraverso l’emissione di obbligazioni.

La dotazione di capitale è fissata a un massimo di poco più di 700 miliardi di euro (di cui solo 500 prestabili), i finanziamenti diretti da parte degli stati ammontano a 80 e la quota dell’Italia è il 18% circa7.

I restanti 620 miliardi possono essere raccolti sul mercato obbligazionario sempre considerando la garanzia e l’impegno al rimborso degli stati membri. Pertanto, in ultima analisi l’impegno per il nostro paese è di 125 miliardi di euro: 14,3 già versati e la restante parte garantiti.

La Germania è il principale contributore con 22 miliardi versati (27% del totale) e la Francia il secondo con il 20,3%.

Veniamo alle condizioni per l’erogazione. Distinguiamo prima fra le due tipologie di erogazione previste dal trattato: PCCL (“Precautionary Conditioned Credit Line”) e ECCL (“Enchanced Conditions Credit Line”)8.

È importante capire la differenza fra queste modalità, perché ad esempio l’Italia potrebbe applicare solo per la seconda mentre la prima le è preclusa. Infatti, la definizione delle modalità di erogazione è stata fatta dividendo gli Stati in Buoni e Cattivi.

Gli stati buoni, quelli che hanno situazione finanziaria ed economica fondamentalmente solida (ad esempio il cui rapporto debito/PIL non supera il 60%), possono applicare al PCCL impegnandosi al rispetto del Patto di Stabilità e Crescita e delle procedure sull’eccesso di disavanzo.

Tutti gli altri devono applicare al ECCL impegnandosi al contempo a soddisfare le rigorose condizioni di cui all’articolo 12 sopra citato.

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La prima cosa che salta all’occhio è che non si capisce come uno stato che ha il rapporto Debito/PIL talmente basso possa essere interessato a chiedere assistenza al MES attraverso la PCCL.
Uno Stato in queste condizioni ha evidente libero accesso al mercato che di questi tempi lo premia accettando tassi d’interesse negativi. Ad esempio, perché la Germania dovrebbe chiedere supporto al MES sostenendo dei costi (è prevista la copertura dei costi e un tasso d’interesse – cfr art. 20 del Trattato di costituzione del MES9) quando il mercato la soddisfa per tutte le sue esigenze di finanziamento? E infatti non esistono grandi dettagli sulla PPCL dato che appare piuttosto poco realistico un suo impiego.

Resta la ECCL. Anche qui gli Stati che applicano devono avere una situazione finanziaria sostanzialmente solida, però con alcuni parametri fuori limite, ad esempio il già citato rapporto Debito/PIL. L’accesso all’ECCL può essere tuttavia garantito solo se lo Stato richiedente soddisfa altre condizioni:

  1. Prima di ogni erogazione, nelle modalità descritte di seguito, lo Stato assistito si impegna a firmare un “Memorandum d’Intesa” nel quale conferma di voler rispettare il Fiscal Compact, ovvero l’insieme delle regole fiscali della UE (rapporto Debito/PIL sotto il 60%, la riduzione del debito al ritmo del 5% l’anno, un deficit annuale inferiore al 3% e un saldo strutturale positivo)
  2. Il debito dello Stato richiedente deve essere reputato sostenibile, e dei quali è confermata la capacità di rimborso, secondo le metodologie definite dalla Commissione Europea e della BCE, sentito eventualmente anche il FMI (cioè la Troika) ed ovviamente il MES; non basta, perché il punto 12 del Preambolo al Trattato recita che possono essere invitare istituzioni finanziarie private (leggasi banche internazionali) in qualità di osservatori a partecipare alle riunioni che hanno il compito di effettuare tali valutazioni
  3. Nel caso in cui non vi sia una visione comune, allora la Commissione Europea si occuperà di dare una valutazione genarle della sostenibilità del debito mentre la capacità di rimborso viene valutata dal MES
  4. L’erogazione può avvenire per un importo massimo del 2% del PIL del paese richiedente, ovvero nel caso dell’Italia parliamo di un massimo di 36 miliardi di euro circa
  5. Il rimborso del capitale previsto è previsto in un arco di tempo fra 5 e 10 anni
lots of euro bills on the table

Un primo commento è che evidentemente il MES prima di essere un organismo di sostegno finanziario agisce come organo di governance, dato che impone allo Stato richiedente l’impegno a soddisfare il Fiscal Compact. Il secondo commento è più che altro l’osservazione di una contraddizione: se lo Stato richiedente ha debito solido e capacità di rimborso, allora lo saprà anche il mercato che sarà disposto a concedere credito ad un adeguato tasso d’interesse. Perché uno stato in queste condizioni finanziarie dovrebbe alzare la mano e domandare assistenza finanziaria al MES?

Se queste condizioni fossero imposte all’Italia, il nostro paese si troverebbe costretto ad operare tagli alla spesa pubblica per 115 miliardi l’anno nell’ipotesi di tornare al rapporto debito/PIL a 60% in dieci anni.

Riassumendo:
il MES è un’istituzione intergovernativa al di sopra delle leggi comunitarie e dei singoli stati, costituita in un periodo di stress nella storia dell’Unione Europea (crisi del debito sovrano, 2012) alla quale partecipano finanziariamente tutti i paesi dell’Eurozona con contributi diretti (come detto, l’Italia ha già versato 14 miliardi), e ai cui finanziamenti un paese in difficoltà potrà accedere solo se a rischio crollo (elevato rischio macroeconomico e di stabilità per l’Unione Europea), previa l’accettazione da parte sua di rigorose condizioni di aggiustamento macroeconomico.

In altre parole, l’Italia, che è il terzo contributore diretto ed indiretto al MES, non solo non può accedere ai suoi contributi perché se ne è spossessata, ma per avere aiuto dal MES dovrà sottostare alle condizioni rigorose di cui si è parlato e, se tutti sono d’accordo (o la maggioranza qualificata dell’85% dei paesi, che poi significa dei governi di questi paesi ricordando che la Germania ha il 27% e la Francia il 20% circa), ottenere una linea di credito dell’importo massimo di 36 miliardi di Euro (2% del PIL). Linea di credito significa, per chi la ottiene, ulteriore debito.

Questa è la massima contraddizione del MES: un paese indebitato, si sottopone ad ulteriore indebitamento per contribuire al MES e quando non ce la fa più viene “curato” con altro debito che dovrà ripagare in toto entro 5/10 anni a fronte di condizioni assai rigorose.

Se dobbiamo basarci sull’esperienza ad oggi acquisita con il caso Grecia, queste misure rigorose sono facilmente identificabili: una robusta svalutazione interna ottenuta attraverso aumenti d’imposta, introduzione di imposte patrimoniali, taglio delle pensioni, riduzione dei salari, tagli di spesa pubblica, privatizzazioni.

Insomma, le istituzioni Europee per salvare un paese ne impongo il sostanziale impoverimento. Non è difficile vedere in questo programma l’intenzione punitiva che chi ha pensato al MES ha voluto mettere in pratica.

Non è difficile pensare che nel 2012 il potere contrattuale non era nelle mani dei paesi più deboli, quelli della periferia europea. Quelli che furono chiamati dispregiativamente PIIGS (dalle iniziali di Portogallo, Irlanda, Italia, Grecia e Spagna).

Un ulteriore elemento di complessità nel quadro generale dei meccanismi di sostegno ai paesi membri dell’eurozona in difficoltà finanziaria è dato dal legame fra MES e OMT. L’OMT, o “Outright Monetary Transactions”, è uno strumento istituito dalla BCE sempre nel fatidico 201210, che concede alla Banca Centrale il potere di acquistare direttamente e illimitatamente titoli a breve termine (da uno a tre anni e condizionatamente alla sterilizzazione, ovvero al mantenimento della base monetaria) emessi da paesi in gravi e conclamate difficoltà macroeconomiche. L’importanza dell’OMT è immediatamente evidente: consente alla BCE di agire in qualità di prestatore di ultima istanza, garantendo di conseguenza una corretta trasmissione della politica monetaria altrimenti impossibile nell’economia del paese richiedente.

Tuttavia, fra i prerequisiti per l’attivazione dell’OMT vi è l’obbligo del paese in difficoltà di aver preventivamente richiesto l’attivazione del MES11. È evidente come l’azione della BCE perda di autonomia, restando confinata nel perimetro di decisioni prese da Stati “sani” nei confronti di Stati “deboli”. Difficile non vedere anche in questo caso un’intenzione punitiva, uno stigma vero il paese in difficoltà e privo della necessaria forza negoziale per perseguire i propri interessi.

In conclusione, l’impressione che se ne trae dal modo in cui il MES è stato costruito è che serva al potere per intervenire ogni qual volta ritenga che la moneta unica sia a rischio di esistenza, imponendo una stringente governance, che somiglia molto alla cessione di sovranità, al paese richiedente che dal suo canto non ha la forza per rifiutare una cura che rischia di essere peggio della malattia.

Sorge spontanea la domanda se l’imposizione di un’agenda macroeconomia da parte di un’istituzione finanziaria ad un paese che non è in grado di rifiutarla abbia o meno a che fare con la democrazia.

Marco Fiorentini

1 Banca d’Italia: https://www.bancaditalia.it/media/fact/2019/mes_riforma/index.html

2 https://www.europarl.europa.eu/news/it/press-room/20110322IPR16114/meccanismo-di-stabilita-parlamento-approva-necessarie-modifiche-al-trattato

3 https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:091:0001:0002:IT:PDF

4 Senato Italiano, Legislatura 18ª – Dossier n. 187

5 T/ESM 2012-LT/it pag.12

6 T/ESM 2012-LT/it pag.27

7 https://www.ilsole24ore.com/art/mes-cos-e-e-come-funziona-fondo-salva-stati-ACGaaC2

8 https://corrierequotidiano.it/economia/mes-cose-e-come-funziona-il-fondo-salva-stati/

9 T/ESM 2012-LT/it pag.36

10 https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2012/html/pr120906_1.en.html

11 https://www.lavoce.info/archives/2243/inizia-lera-omt/