ILVA: “mani legate” e volontà politica.

Questione ILVA. Tutti sanno che il Ministro Di Maio ha confermato totalmente l’accordo con i franco indiani di Arcelor Mittal nei termini in cui era stato predisposto dal precedente governo, tanto da suscitare il compiaciuto consenso dell’ex Ministro Calenda ma anche un moto di dissenso nelle file dei 5 Stelle che si aspettavano l’annunciata “chiusura delle fonti inquinanti”. A giustificazione dell’evidente cedimento, il governo ha addotto l’impossibilità di effettuare l’annullamento della gara vinta da Arcelor Mittal sulla base di un parere richiesto all’Avvocatura dello Stato, che secondo il governo precludeva qualunque possibilità di annullare la gara “vinta” (le virgolette sono d’obbligo, viste le gravi irregolarità accertate in tale gara) dalla cordata franco indiana. Questo parere è stato diffuso dal governo come dimostrazione decisiva della impossibilità di scardinare l’impianto contrattuale predisposto dal precedente ministro Carlo Calenda e di giustificare così quello che il ministro stesso ha definito “il miglior accordo possibile nelle peggiori condizion possibili”. Ma è davvero così? Abbiamo deciso di interpellare alcuni esperti giuridici per verificare le interpretazioni date dal governo al parere dell’Avvocatura.

Il parere dell’Avvocatura tratta di diverse questioni, alcune delle quali divenute irrilevanti in seguito alla decisione di non procedere all’annullamento di aggiudicazione e contratto. Interpelliamo al riguardo l’avvocato Maurizio Rizzo Striano, che è stato presidente della Commissione IPPC (IPPC sta per Integrated Pollution Prevention and Control ossia prevenzione e controllo integrato dell’inquinamento) e competente al rilascio dell’AIA per l’ILVA insediata dal Ministro Alfonso Pecoraro Scanio durante il secondo governo Prodi.

Avvocato Rizzo Striano, tralasciando per il momento il profilo della possibile illegittimità costituzionale della c.d. immunità penale concessa agli acquirenti, cominciamo dall’inizio: doveva davvero il MISE interpellare l’avvocatura e, ammesso che il suo parere sconsigli realmente la revoca dell’aggiudicazione in cosiddetta “autotutela”, doveva davvero il MISE legare le proprie decisioni a tale parere?

Maurizio Rizzo Striano

Avvocato Rizzo Striano: “Rilevo soltanto che la richiesta di parere a tal proposito formulate dal MISE denota una scarsa dimestichezza con il diritto. Evidentemente Di Maio non sa che giudici ed avvocati trattano queste questioni solo in termini di “non manifesta infondatezza” e rilevanza della questione nella fattispecie concreta. Pertanto, per il solo fatto di dubitarne, sulla non manifesta infondatezza, si e’ gia’ dato la risposta da solo. Non si capisce poi quale sia la rilevanza, visto che nel procedimento di annullamento non entra in gioco l’ immunità penale.

Domanda: facciamo un passo indietro. Cosa dice davvero l’Avvocatura dello Stato riguardo alla possibilità di revoca del decreto di aggiudicazione visto che la procedura è stata viziata dal mancato rilancio con riapertura agli altri concorrenti delle condizioni concordate con l’aggiudicatario?

Avvocato Rizzo Striano: qui dobbiamo innanzitutto chiarire che è stato accertato che le irregolarità sussistono ma non sono sufficienti a determinare l’annullamento se manca un ulteriore interesse pubblico.
Sulla questione, il parere dell’Avvocatura é sostanzialmente conforme a quello reso precedentemente dall’ANAC le cui conclusioni sono state integralmente riportate e fatte proprie dall’Avvvocatura.

Domanda: Cosa disse al riguardo allora l’Autorità Anti Corruzione di Raffaele Cantone?

Avvocato Rizzo Striano: L’ANAC scrisse che : “Il più ampio arco temporale di realizzazione del piano ambientale ha senza dubbio modificato in modo rilevante il quadro economico e fattuale tenuto in considerazione dalle imprese che hanno partecipato alla prima fase della procedura. Il periodo più lungo di addirittura sei anni avrebbe potuto spingere più imprese a partecipare alla competizione, aumentando il livello di concorrenza e la stessa qualità delle offerte.”

Domanda: Però, mi sembra di ricordare che con riguardo alla possibilità di annullamento del procedimento, l’ANAC concludeva che “l’individuazione delle irregolarità non potrebbe portare di per sé al detto annullamento” quindi si potrebbe interpretare come una interdizione ad esercitare l’annullamento in autotutela…

Avv. Rizzo Striano: Certamente, però un attimo, l’ANAC aggiunge che in sussistenza delle irregolarità predette, si può avere annullamento se si verifica “l‘accertamento della esistenza di un interesse pubblico specifico ulteriore rispetto a quello del ripristino della legalità”. Ed è qui che il discorso “annullamento in autotutela” si riapre….

Domanda: Avvocato perdoni, possiamo spiegare brevemente cos’è l’autotutela?

Avvocato Rizzo Striano: Certamente! L’autotutela è un istituto di creazione giurisprudenziale, poi codificato, che consente alla Pubblica Amministrazione di riconsiderare le sue decisioni in tutti quei casi in cui un interesse pubblico possa trovare migliore tutela. In pratica la domanda di Di Maio all’Avvocatura dello Stato mirava a esplorare se c’erano I presupposti giuridici per annullare in autotutela il decreto di aggiudicazione a Arcelor Mittal emesso da Calenda, visto che erano state riscontrate gravi irregolarità nella gara…

Domanda: bene! E stando al parere quei presupposti per l’annullamento ci sono o no?

Avvocato Rizzo Striano: Il parere dell’Avvocatura dello Stato, che come ricordato, fa sue le considerazioni dell’ANAC, enuncia un principio ormai consolidato secondo il quale i soli vizi del procedimento non bastano per giustificare l’annullamento in autotutela, al fine di assicurare maggiormente il buon andamento della Pubblica Amministrazione perché determinerebbe confusione, incertezza, maggior contenzioso. Ma se tale mezzo non può essere usato come mezzo di ordine generale per porre rimedio ai soli vizi di un procedimento, esso può invece essere invocato come mezzo eccezionale per far valere superiori interessi pubblici qualora essi vengano riconosciuti come sussistenti dall’amministrazione.

In nessuna parte del parere e’ scritto che nella fattispecie concreta non si sia in presenza di siffatti interessi pubblici. Anzi e’ scritto esattamente il contrario.

Domanda: Ma allora perchè il Ministro ha emesso un decreto che dice che secondo l’Avvocatura quei presupposti non ci sono? Ha dato una lettura di comodo o falsata del parere?

Avvocato Rizzo Striano: Veniamo qui al punto essenziale, e cioe’ all’esistenza o meno di un interesse pubblico attuale legittimante un provvedimento di annullamento. In altre parole l’Avvocatura scarica la palla sul ministro, dicendo che sta al ministro e non a loro decidere se nella fattispecie ci siano o meno interessi pubblici rilevanti. Qualora il Ministro li avesse ravvisati, avrebbe dovuto emettere un decreto di annullamento dell’aggiudicazione accordata da Calenda.

Domanda: e in questo caso naturalmente, il decreto sarebbe stato certamente impugnato davanti al TAR da parte di Arcelor Mittal vero?

Avvocato Rizzo Striano. Molto probabilmente per non dire certamente. La posta in gioco sul piano economico era troppo alta per lasciar perdere… Per rispondere alla domanda però occorre fare una premessa importante. Gli Avvocati dello Stato, nel momento in cui scrivono il parere, hanno ben presente la probabilità che, ove l’amministrazione concludesse il procedimento amministrativo di annullamento in autotutela in senso sfavorevole ad Arcelor Mittal, l’atto conclusivo sarebbe stato impugnato dinanzi al TAR.

In vista di ciò, sono doverosamente prudenti e non anticipano quali sarebbero gli argomenti a difesa dell’amministrazione in caso di impugnazione, perché se lo facessero darebbero un indubbio ed ingiusto vantaggio ai legali della controparte. Addirittura sarebbe un comportamento deontologicamente scorretto e sanzionabile.

Domanda: in altre parole lei sta dicendo che, gli avvocati avrebbero potuto scrivere che l’annullamento è possibile in modo ancora più esplicito.

Avvocato Rizzo Striano: Certo, ma attenzione, da quello che hanno scritto emerge chiaramente come l’Avvocatura abbia voluto affermare che nella fattispecie questo interesse pubblico attuale poteva ritenersi sussistente. E infatti fanno anche alcuni esempi. In alcuni casi l’interesse di ordine generale al rispetto della legalità é talmente evidente e gravemente violato che non occorre motivare in modo specifico. Si pensi, ad esempio, al caso di un concorso per primario medico cui sia stato ammesso per errore un diplomato in infermeria risultato poi vincitore.

Quello che si limita a dire l’Avvocatura é che con Arcelor Mittal non si e’ in presenza di uno di questi casi e che, pertanto, l’ulteriore interesse pubblico per annullare l’aggiudicazione doveva essere evidenziato chiaramente e con adeguata motivazione, nell’esercizio del potere discrezionale da parte del Ministro.

Domanda: In altre parole lei sta dicendo che l’Avvocatura non ha affatto “legato le mani” al Ministro con questo suo parere…

Avv. Rizzo Striano: Esattamente! Infatti ci stavo arrivando. L’Avvocatura dice chiaramente che sta al Ministro (e quindi alla politica) decidere se ritiene ci siano interessi pubblici violati e conseguentemente esercitare la facoltà di annullamento in autotutela (salvo poi finire, come detto prima, davanti al TAR ovviamente) oppure rinunciare a tale facoltà perché non ritiene violati interessi pubblici superiori… Ma l’Avvocatura e’ andata ben oltre ed ha fornito al Ministro un quadro di riferimento dettagliato dal quale l’ulteriore interesse pubblico viene fatto emergere in modo chiaro. Scrive infatti l’Avvocatura: “A tal fine, a titolo meramente indicativo, utili riferimenti potranno trarsi proprio dai molteplici interventi della Corte Costituzionale la quale ha precisamente evidenziato gli interessi costituzionalmente protetti che vengono in evidenza nella questione ILVA la cui gradazione evidentemente compete alla discrezionalità politica”. L’Avvocatura non poteva esprimersi in modo più chiaro e esplicito.

Domanda: E qui se non sbaglio, l’Avvocatura richiama a titolo “indicativo”, alcune delle affermazioni della Corte Costituzionale, in materia di riconoscimento di un pubblico interesse fondante una eventuale azione di autotutela nel caso dell’aggiudicazione dell’ILVA.

Avv. Rizzo Striano: E lo fa in modo puntiglioso ed esplicito. Peraltro tralasciando altre pronunce della Corte Costituzionale che io ritengo altrettanto utili a fondare una decisione di annullamento della gara.

Domanda: Potrebbe dirci quali giusto per completezza di discorso?


Avvocato Rizzo Striano: Certamente. Ad esempio nella
Sentenza 182/2017, la Corte Costituzionale afferma.

L’azienda ILVA è stata sottoposta a procedure che hanno permesso la prosecuzione della sua attività produttiva, pur se essa «abbia comportato e comporti oggettivamente pericoli gravi e rilevanti per l’integrità dell’ambiente e della salute a causa della inosservanza reiterata della autorizzazione integrata ambientale». “ Al fine di accelerare il procedimento di trasferimento a terzi delle attività aziendali del gruppo ILVA in amministrazione straordinaria, la disposizione censurata, modificando il precedente d.l. n. 191 del 2015, ha introdotto un nuovo e più articolato procedimento di aggiudicazione, idoneo ad assicurare «priorità alla valutazione dei profili ambientali delle offerte» (come risulta dal preambolo al decreto stesso).

Nella sentenza N. 58/2018, la Corte Costituzionale fa una svolta decisiva, affermando che“…appare chiaro che, a differenza di quanto avvenuto nel 2012, il legislatore ha finito col privilegiare in modo eccessivo l’interesse alla prosecuzione dell’attività produttiva, trascurando del tutto le esigenze di diritti costituzionali inviolabili legati alla tutela della salute e della vita stessa (artt. 2 e 32 Cost.), cui deve ritenersi inscindibilmente connesso il diritto al lavoro in ambiente sicuro e non pericoloso (art. 4 e 35 Cost.).”

Domanda: In definitiva lei sta dicendo che le pronunce della Corte Costituzionale avvalorano l’idea che siano stati lesi supremi interessi pubblici e che l’annullamento in autotutela da parte del Ministro Di Maio poteva fondarsi su di esse?

Avvocato Rizzo Striano: Certamente. E non solo. Anche l’Avvocatura, dopo una disamina breve e non esaustiva delle decisioni della Corte, evidenzia che: “ La Corte poneva, quindi, in ottica di bilanciamento degli interessi, una particolare attenzione al rapporto tra valori costituzionalmente tutelati con particolare riguardo alle esigenze di tutela ambientale e della salute pubblica. Esigenze queste ultime recepite, altresì a livello eurocomunitario con provvedimenti volti a prevenire o altrimenti riparare il danno ambientale alle specie ad agli habitat naturali protetti, all’acqua ed al suolo. La tutela ambientale, infatti, in uno con la tutela della salute pubblica, si ergono a principi guida dell’azione degli stati membri.”
Addirittura conclude il parere con la seguente – e coerente- frase: “
Sulla scorta di tali considerazioni e tenuto conto del necessario bilanciamento tra esigenze costituzionalmente tutelabili, potrà valutarsi ed individuarsi l’interesse pubblico preminente da porre a fondamento dell’azione amministrativa”. Più chiaro di cosi!!

Domanda: In altre parole tutto il contrario dell’interpretazione governativa espresso dal documento firmato da Di Maio il 6 settembre secondo cui il parere invece impedisce ogni annullamento in autotutela.

Prof. Rizzo Striano. Assolutamente. Inoltre, non va dimenticato che l’Avvocatura ha anche affermato che la valutazione di tale interesse pubblico rientra nella discrezionalità politica e ha dato, ogni utile riferimento in base al quale una motivazione richiamante la tutela della salute e dell’ambiente sarebbe stata coerente con i presupposti dell’intervento in autotutela.
E comunque a mio avviso sarebbe stata sufficiente , e avrebbe resistito ad ogni impugnazione, anche la sola, semplice motivazione :
“ Il piu’ ampio arco temporale di realizzazione del piano ambientale, prolungato di sei anni, ha non solo pregiudicato uno svolgimento corretto del procedimento di aggiudicazione ma ha anche leso l’inviolabile diritto alla vita, ed I fondamentali diritti alla salute e ad un ambiente salubre , che non possono tollerare esposizioni a rischio con la concessione di ulteriori termini .

Domanda: riepilogando, l’Avvocatura dello Stato ha detto che il provvedimento di annullamento si poteva fare a patto di motivarlo con molto scrupolo. Come possa sostenersi che, secondo l’Avvocatura, manchi l’interesse pubblico è davvero un mistero.

Avvocato Rizzo Striano: Esatto. E questo non si riferisce solo a Di Maio ma anche all’altro “apparente” litigante, Calenda.

Il parere della avvocatura da via libera totale all’annullamento, ci manca solo che lo scrivano loro il provvedimento!

In realtà, se si legge bene fra le righe, il provvedimento di annullamento lo hanno già scritto loro. Se si fa un taglia ed incolla del parere dell’avvocatura, aggiungendo solo il richiamo alla ultima pronuncia della Consulta, ne esce fuori proprio il provvedimento di annullamento.

Infatti l’avvocatura e’ andata oltre il semplice parere dando espressamente anche I suggerimenti su come motivare l’atto di annullamento. Ha anche messo il Ministro con le spalle al muro: “Io ti dico che la giurisprudenza ritiene preminente la tutela di salute e ambiente ma che esiste una possibilità di bilanciamento con altri interessi relativi ad occupazione e lavoro, sei tu che devi scegliere perché questo e’ un fatto di discrezionalità politica”.

Domanda: E Di Maio Pare aver scelto. Ritornando indietro di 10 anni, a dir poco.

Avv: Rizzo Striano. In realtà a mio avviso, in questa vicenda, non vi era bisogno alcuno di ricorrere a pareri superflui, tanto era evidente la possibilità di smontare facilmente quanto fatto da Renzi e Calenda. Il tutto e’ stato fatto al solo fine di procurarsi un alibi. E questo spiega perché non hanno fatto un decreto legge di una riga con il quale si abrogava l’immunità penale e con il quale il problema sarebbe stato risolto in modo più coerente con I giuramenti di rispetto della legalità e con le promesse fatte.

Domanda. Viene naturale il sospetto che tutto fosse già deciso. Forse per questo non vi fu la cerimonia ufficiale del passaggio di consegne al MISE! Ma che sarebbe successo se Arcelor Mitmittal avesse impugnato vittoriosamente il provvedimento di annullamento…

Avv. Rizzo Striano: Ebbene, giammai avrebbe ottenuto le chiavi degli impianti. Anche ammesso che il favore giuridico verso ILVA (che ormai ha un diritto tutto suo), combinato con il favore di qualche possibile giudice molto “amico” avesse dato una disposizione del genere, anche in questa estrema ipotesi sarebbe bastato adottare un decreto legge e rimandare Mittal da dove era venuto. Per tutelare, o meglio, con il pretesto di tutelare i livelli di occupazione hanno fatto passare di tutto, immunità penale compresa. Magari si sarebbe potuto fare lo stesso per salvare vite umane.

Domanda: in altre parole Di Maio ha preso una decisione politica, e oggi si sta rifiutando di assumerne la responsabilità nascondendosi dietro al parere dell’Avvocatura…

Avv. Rizzo Striano: Mi sembra del tutto evidente. Per di piu’ esisteva un altro formidabile motivo che avrebbe sorretto una decisione di annullamento . Aggiudicazione e successivo contratto sono intrinsecamente connessi fra di loro. L’avvocatura non ha detto niente al riguardo, ma io credo abbia voluto tenere le carte coperte sotto questo aspetto. Tanto per scoprirne una, esiste una clausola nel contratto, dove il concedente cioé ILVA, nella persona del commissario straordinario, al fine di evitare eventuali azioni di rivalsa, dichiara espressamente di non garantire che gli impianti rispettino le norme di qualunque tipo, ambientali, di sicurezza del lavoro, urbanistiche, insomma tutte.

Per I comuni mortali un contratto che contenga siffatta clausola sarebbe nullo di diritto ed il notaio rogante passerebbe anche guai.

Domanda: ma l’Avvocatura in 36 pagine deve aver ravvisato anche delle controindiczioni al possibile annullamento dell’aggiudicazione a Arcelor Mittal

Avvocato Maurizio Rizzo Striano: l’unico punto debole nella fattispecie, di un provvedimento di annullamento viene ravvisato dall’Avvocatura nel fatto che i vizi del procedimento non siano stati posti in essere da Arcelor Mittal, la quale ha semplicemente fatto affidamento, in buona fede, sugli atti posti in essere dalla Pubblica Amministrazione. In altre parole l’Avvocatura dice che non si riscontra nessun indizio della esistenza di un pactum sceleris fra Pubblica Amministrazione e privato. Ma tale punto debole non viene presentato come decisivo contro l’annullamento, perchél’Avvocatura ripete più volte che per tale annullamento bisogna ravvisare la sussistenza di un superiore interesse pubblico diverso da quello dell’affermazione del principio di legalità.

In conclusione, ci dice l’avvocato Rizzo Striano, che è mancata la volontà politica di annullare le decisioni di Calenda, e che l’ ILVA continua ad avere un “diritto tutto suo”, compresa la licenza di uccidere. A questo proposito è opportuno approfondire gli aspetti di diritto diseguale e I loro profili di incostituzionalità che sono stati introdotti a vantaggio di ILVA. A tal proposito interpelliamo il prof. Enzo Di Salvatore, Costituzionalista e estensore dei quesiti referendari contro le trivelle del 2016…

Domanda: Professor Di Salvatore, il Ministro Di Maio ha pubblicato il parere richiesto all’Avvocatura dello Stato per affermare che non poteva più annullare l’aggiudicazione a Arcelor Mittal del precedente governo.

Prof. Enzo Di Salvatore: Ritengo che la domanda di Di Maio è fuori luogo. Se il Parlamento intendesse modificare con legge un’altra legge non occorre sapere se essa sia legittima o no. Se la si vuole modificare lo si fa e basta. E nessuno l’ha fatto. Neppure il Governo con decreto-legge, che – lo ricordo – è un atto avente forza di legge.

Domanda: Di Maio afferma che voleva prima scoprire se fosse stato possibile riaprire i termini per la gara relativa all’aggiudicazione dell’ILVA e rivedere la questione dell’imunità penale.

Prof. Enzo Di Salvatore: Cosa chiede Di Maio, nello specifico, all’Avvocatura? Se quella normativa presenti “eventuali profili di illegittimità tali da giustificarne una rimozione ovvero una rimodulazione sul piano normative”. Cosa risponde l’Avvocatura? Niente. Di fatto finisce per rispondere che il problema andrebbe posto al giudice costituzionale.

Enzo Di Salvatore

Domanda: ecco, ma a suo avviso, la Corte Costituzionale potrebbe ravvisare dei profili di incostituzionalità nel decreto di aggiudicazione a Arcelor Mittal, ad esempio la violazione del principio di uguaglianza, la violazione dei diritti dei cittadini o altro?

Prof. Enzo Di Salvatore: in linea di principio sì, ma la Corte Costituzionale si pronuncia solo se sollecitata a farlo e solo se alla sua attenzione sia portata una legge o sia portato un atto avente valore di legge. Il parere dell’Avvocatura, che cita diverse pronunce della Corte Costituzionale, è un parere giuridico. A me pare, invece, che qui si voglia non risolvere una questione politica attribuendo al diritto questa impossibilità.

Domanda: Quindi cosa è prevedibile che succeda ora?

Prof. Enzo Di Salvatore: si continuerà ad applicare l’esimente penale dettata in favore, oltre che del commissario straordinario, anche dell’acquirente dell’ILVA, e cioè di Arcelor Mittal. La normativa che Di Maio ha inteso mantenere in vigore è chiara: “Le condotte poste in essere in attuazione del Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria non possono dare luogo a responsabilità penale o amministrativa del commissario straordinario, dell’affittuario o dell’acquirente e dei soggetti da questi funzionalmente delegati, in quanto costituiscono adempimento delle migliori regole preventive in materia ambientale, di tutela della salute e dell’incolumità pubblica e di sicurezza sul lavoro“.

In definitiva, il decreto Calenda era modificabile, ma Di Maio ha deciso di non farlo per non inimicarsi il partito dell’ILVA (quello che periodicamente vuol venire a “mangiare a casa nostra”). Però preferisce nascondersi dietro all’Avvocatura dello Stato tirata in ballo a sproposito, e reinterpretata in senso opposto a quello che ha detto veramente, per non essere accusato di aver fatto un voltafaccia sulla questione della chiusura dell’impianto killer. Ma il suo gioco è scoperto e ormai sono sempre di meno i sostenitori di questo governo che credono alla storia del parere negativo dell’Avvocatura. E sempre di più coloro che cominciano a rendersi conto che se c’è cambiamento in questo governo, è cambiamento di idee. Sull’ILVA, come su TAP, come su tante altre battaglie simbolo di un Movimento che nasce ambientalista e finisce Confindustriale.

Interviste raccolte da Angelo Consoli