Il ruolo dell’Agenzia del demanio nella gestione e manutenzione degli immobili delle PA – di Marco Sambati

Marco Sambati, membro del comitato scientifico del CETRI-TIRES, con l'articolo che segue si propone di illustrare le modalità operative che sono state disposte dalla normativa e delegate all’Agenzia del Demanio per una gestione più razionale degli spazi utilizzati dalle Pubbliche Amministrazioni.
 
Sambati analizza anche il percorso logico e metodologico degli interventi e delle azioni per una migliore efficienza sia delle risorse che dei consumi, e tratta anche di argomenti poco conosciuti ma degni di nota come il sistema informativo IPER (indici di performance) all’interno del Portale PA, strumento informatico introdotto dall’Agenzia, attraverso il quale le Amministrazioni dello Stato comunicano una serie di dati/informazioni da cui si evincono le attività di razionalizzazione che si propongono sugli immobili in uso.
 
In ultimo luogo viene analizzato il ruolo dell’Agenzia del Demanio nell’ambito della gestione di manutenzione degli immobili in capo alle Amministrazioni Pubbliche.
 
Di seguito l'articolo integrale a firma di Marco Sambati: buona lettura!
 
 
L’art. 14 del decreto legge n. 52 del 7 maggio 2012 prevede che entro il 9 maggio 2014 le amministrazioni pubbliche, in qualità di utilizzatori di immobili, devono adottare misure ed interventi finalizzati al contenimento degli usi finali dell’energia. In tale contesto l’Agenzia del Demanio ha sviluppato un percorso destinato a divulgare presso le pubbliche amministrazioni le necessarie competenze e le possibili azioni. L’art. 12 del D.l. 98 del 6.7.2011 ha anche attribuito all’Agenzia, il processo decisionale in merito agli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di immobili di proprietà dello Stato e sugli immobili di proprietà di terzi in uso da parte delle amministrazioni dello Stato.
 
I dati che le PA devono fornire all’interno del Portale PA, si riferiscono alle superfici, distinte per utilizzo, le risorse umane ivi allocate, i costi di manutenzione e gestione sostenuti e, nel caso di locazioni, i canoni pagati; tale implementazione consente all’Agenzia del demanio, di fare analisi comparative e raffronti circa il costo totale di utilizzo degli edifici in rapporto al numero di persone ed ai metri quadrati disponibili.
 
L’obiettivo del portale è quello di una gestione ed utilizzo ottimale degli immobili a disposizione delle PA, che parta da una corretta programmazione della manutenzione, ad un utilizzo più razionale degli spazi a disposizione in funzione dei processi di lavoro, nonché ad un uso più intelligente delle risorse destinate al funzionamento degli immobili. Tale obiettivo tiene in considerazione le disposizioni contenute nella direttiva europea 2012/27/UE del 25.10.2012 che, all’art. 5 prevede che ciascun Stato membro garantisca dall’ 1.1.2014 che, il 3% della superficie coperta utile totale degli edifici riscaldati e/o raffrescati, di proprietà del governo e da esso occupati, sia ristrutturata ogni anno per rispettare almeno i requisiti minimi di prestazione energetica che esso ha stabilito in applicazione dell’art. 4 della Direttiva 2010/31/UE.
 
Le disposizioni di cui all’art. 3, comma 9 del Decreto Legge 95/2012, pongono a carico delle Amministrazioni dello Stato l’obbligo di porre in essere piani di razionalizzazione degli spazi nel rispetto del range previsto pari a 20/25 mq per addetto; al fine di valutare tale coerenza, il portale della PA prevede che la singola amministrazione inserisca la somma delle superfici lorde, distinte per destinazione d’uso (ufficio, archivio, biblioteca, mensa, ecc.). Le superfici lorde dovranno comprendere gli spazi di servizio comuni dell’occupazione e quelli di collegamento verticale ed orizzontale inclusi nel perimetro dell’occupazione; ad esempio la superficie destinata ad ufficio deve essere calcolata tenendo conto anche delle superfici della sala fax/fotocopie, di corridoi, bagni, scale, ascensori, degli archivi di piano. Andranno poi acquisite le informazioni relative agli occupati, distinti per qualifica (dirigenti e non dirigenti) e distinti quelli a tempo pieno, da quelli part-time, per giungere al rapporto mq/dipendente.
 
Nella ricerca della razionalizzazione degli spazi si dovrà chiaramente tenere conto se gli immobili utilizzati dalla p.a. sono di proprietà o in locazione, per procedere preliminarmente ad una dismissione di quelli presi in affitto, al fine di ridurre i costi di locazione passiva.
 
La funzionalità IPER del portale della PA consente di visualizzare degli indicatori di performance integrativi dell’indicatore mq/persona già calcolato nell’ambito dell’applicazione RATIO, in modo da consentire alle amministrazioni, sulla base degli indici, di individuare delle priorità di intervento per le azioni dì ottimizzazione e razionalizzazione degli spazi utilizzati.
 
I principali indicatori che il programma fornisce sono relativi a:
  • consumo elettrico: indica le prestazioni dell’occupazione in termini di consumi annuali di energia elettrica al mq (espresso dal rapporto kwh/mq);
  • consumo idrico: indica le prestazioni dell’occupazione in termini di consumi di acqua pro-capite (espresso dal rapporto mc acqua/persone);
  • costi di approvvigionamento dell’energia: indica le prestazioni dell’occupazione in termini di costi necessari per l’approvvigionamento di energia elettrica, di riscaldamento e raffrescamento (espresso dal rapporto costi sostenuti per l’acquisto di vettori energetici/mq.);
  • costo totale di gestione: indica le prestazioni dell’occupazione in termini di costi annui totali al mq.(espresso dalla somma di tutti i dati di costo/mq);
  • indice di occupazione: indica le prestazioni dell’occupazione in termini di mq/persona riprendendo l’indicatore già espresso in RATIO.
 
Gli indicatori di performance sono visualizzati attraverso una schermata tipo cruscotto, per cui il colore dell’indicatore varierà a secondo della minore o maggiore distanza dal valore medio, con il colore più scuro che indica valori più alti della media e valori chiari che indicano valori al di sotto della media.
 
È importante sottolineare che la funzionalità IPER del portale della PA è concepita per fornire alle amministrazioni un primo strumento di supporto e di verifica delle prestazioni di utilizzo degli spazi estremamente diversi per tipologia, dimensione e destinazione di utilizzo; occorre pertanto porre la giusta cautela nel confrontare le diverse occupazioni, in quanto risultati piuttosto difformi dai valori medi potrebbero essere giustificati da situazioni di utilizzo e destinazione assolutamente particolari oppure potrebbero essere legate a peculiare configurazione dell’immobile o dell’organizzazione del lavoro che in esso si svolge. La lettura degli indicatori dovrà pertanto costituire solo un primo elemento di conoscenza da cui partire che necessità di ulteriori verifiche ed approfondimenti al fine di valutare correttamente le motivazioni delle performance illustrate.
 
 
In merito alle azioni ed agli interventi da mettere in atto per una razionalizzazione dei costi ed una migliore efficienza energetica, si suggeriscono:
  • una razionalizzazione nei comportamenti del personale nell’utilizzo dell’immobile, degli impianti e dotazioni, quali ad esempio l’accensione dei computer, stampanti, fotocopiatrici, illuminazione, riscaldamento/raffrescamento ambienti solo all’occorrenza;
  • l’adozione di comportamenti sostenibili che permettono un considerevole risparmio energetico, senza particolari rinunce e spese, attivando un circolo virtuoso;
  • un sistema organizzativo ed informativo strutturato relativo all’efficienza energetica, utilizzando per la raccolta dati dei consumi energetici il sistema IPER messo a disposizione dal demanio; a tal proposito sarebbe opportuno individuare nell’ambito delle amministrazioni una figura con un ruolo di responsabilità specifica in materia, quale ad esempio quella dell’energy manager;
  • realizzare, a seguito di appropriati audit energetici, interventi finalizzati alla riduzione dei consumi energetici, che devono tener conto oltre che degli aspetti di carattere funzionale, che riguardano la disposizione degli uffici e l’efficiente utilizzo degli spazi, ma anche dell’aspetto economico, valutando i diversi interventi in termini di costo di gestione calcolato come costo per persona/anno.
 
La figura dell’Energy manager, peraltro già oggetto di un precedente articolo, rappresenta una figura fondamentale nell’ambito dello sviluppo di processi e sistemi dedicati all’efficienza energetica; l’energy manager rappresenta l’esperto all’interno della p.a. che, attraverso la gestione di adeguati strumenti e sistemi di supporto, quali ad esempio sistemi di monitoraggio dei dati inerenti i consumi ed i costi energetici sostenuti, individua le azioni, gli interventi e le procedure necessarie per promuovere un uso più razionale dell’energia.
 
Tale figura potrebbe, qualora ne abbia le giuste competenze, coincidere con quella  del building manager, cui è attribuita la responsabilità dell’inserimento nel portale PA degli interventi manutentivi previsti al comma 3 dell’art. 12 del D.L. n. 98/2011.

L’incarico del responsabile dell’energia, che ha il ruolo di raccogliere ed analizzare i dati dei consumi energetici e promuovere le azioni di efficientamento nella propria struttura, può essere svolto sia da un dipendente che da un consulente. Il ruolo del responsabile è stato ampliato da alcuni provvedimenti:
  • il D.M. 21.12.2007 dà ai soggetti obbligati che hanno provveduto alla nomina del responsabile, la possibilità di presentare direttamente progetti per l’ottenimento dei certificati bianchi;
  • il D.Lgs. 115/2008 prevede che il responsabile assuma il ruolo di controparte nell’ambito dei contratti collegati ai servizi energetici nel settore pubblico.

L’energy manager gioca un ruolo basilare all’interno della gestione energetica nella p.a. purché abbia le seguenti conoscenze e competenze dell’ambiente in cui viene ad operare:
  • acquisisca i dati relativi ai consumi e flussi energetici sia puntuali che aggregati;
  • attiva una contabilità energetica della propria struttura, addebitando i costi alle singole utenze rilevanti;
  • contatti le migliori condizioni di fornitura dei vettori energetici o di vendita di energia elettrica nel libero mercato;

Il D.L. 6 luglio 2012 n. 95, convertito con delle modificazioni dalla Legge n. 135 del 7 agosto 2012 ha altresì assegnato all’Agenzia del demanio il processo decisionale relativo agli interventi manutentivi sugli immobili dello Stato e su quelli di proprietà di terzi in uso alle amministrazioni statali, tutto ciò con il supporto tecnico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (M.I.T) e dei Provveditorati interregionali alla opere pubbliche.

L’agenzia ha anche il compito di individuare gli operatori a cui affidare l’esecuzione dei lavori e degli interventi di manutenzione sugli immobili. La scelta di questo nuovo modello di gestione della manutenzione degli immobili nasce dall’esigenza di una razionalizzazione delle risorse pubbliche, degli spazi occupati e di una riduzione delle locazioni passive.

Il sistema del c.d. “Manutentore Unico” ruota intorno a 3 soggetti:
  1. l’Agenzia del demanio, quale decisore della spesa;
  2. il M.I.T. unitamente alla rete dei Provveditorati interregionali, quali proprietari del processo manutentivo;
  3. le amministrazioni dello Stato, quali committenti/fruitori degli interventi sugli immobili in uso.

L’Agenzia ha il compito, attraverso il Piano triennale degli interventi, di stabilire quali interventi  potranno essere eseguiti nel corso del triennio successivo a quello della comunicazione dei fabbisogni manutentivi da parte delle amministrazioni dello Stato; ciò avverrà attraverso il Piano triennale degli interventi che definisce l’ordine e le risorse dedicate ai singoli interventi, sulla base di diversi fattori:
  • le priorità tecniche, individuate dai provveditorati competenti, i quali determinano un ordine di priorità nell’ambito degli interventi da eseguire;

  • i massimali di spesa individuati dall’Agenzia che stabilisce la soglia massima di spesa sugli immobili oggetto degli interventi richiesti;

  • la presenza o meno dell’immobile oggetto di intervento nel Piano di razionalizzazione, che determina una precedenza rispetto alle stesse priorità tecniche, soprattutto se finalizzato all’abbattimento delle locazioni passive.


Dopo la verifica e l’analisi di tali priorità, l’Agenzia predispone il Piano triennale con l’elenco degli interventi da eseguire in ciascun degli anni presi in considerazione.

Il ruolo del M.I.T. e dei Provveditorati è di carattere tecnico, sia nella fase progettuale della richiesta di intervento prevista dalle amministrazioni, sia nella fase di esecuzione con il ruolo di direzione lavori, o RUP; a loro è anche affidato il compito di verifica in merito al conseguimento dei risultati attesi in termini, sia di esecuzione che di rispetto dei tempi prefissati e di risorse destinate.

Il D.l. n. 98/2011 definisce l’ambito soggettivo ed oggettivo  degli interventi di manutenzione degli immobili.

L’Agenzia del demanio ha quindi il ruolo di decisore di spesa relativamente agli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria effettuati sugli immobili di proprietà dello Stato e sugli immobili di proprietà di terzi utilizzati a qualsiasi titolo dalle amministrazioni.

Rientrano tra gli interventi inclusi nel sistema accentrato dell’Agenzia:
a. gli interventi di manutenzione ordinaria, quali le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie a mantenere efficienti gli impianti tecnologici esistenti;
b. gli interventi di manutenzione straordinaria, quali la realizzazione di servizi igienico-sanitari e tecnologici o le opere di modifica per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici. Rientrano nell’ambito della manutenzione straordinaria anche gli interventi di restauro e di risanamento conservativo e gli interventi di ristrutturazione edilizia.

Sono esclusi dal perimetro dell’Agenzia del demanio gli interventi riguardanti:
  • il Ministero della Difesa;
  • il Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
  • il Ministero degli affari esteri per quanto concerne gli immobili siti all’estero.

Sono invece esclusi dal sistema del manutentore unico:
  • gli interventi di ampliamento e le nuove costruzioni;
  • gli interventi di piccola manutenzione che devono essere curati direttamente dalle singole amministrazioni; rientrano in tale tipologia i lavori edili di manutenzione di importo inferiore ad euro 5.000,00 (al netto di IVA), gli interventi necessari a seguito di un guasto imprevisto, tutti i servizi di manutenzione periodica oggetto dei contratti di global service e di facility managment e gli interventi compresi nei contratti di servizio energia
 
La procedura messa a punto dall’Agenzia del Demanio prevede che le amministrazioni interessate da interventi di manutenzione comunichino attraverso un apposito applicativo denominato PTIM, accessibile tramite il Portale PA, entro il 31 gennaio di ogni anno, per ciascun fabbricato utilizzato, la previsione triennale dei fabbisogni manutentivi.
 
Il M.I.T., di raccordo con l’Agenzia, individua gli interventi che maggiormente aderiscono alle direttive impartite in attuazione alle disposizioni del codice dei contratti pubblici e, coordinandosi con i Provveditorati territorialmente competenti, entro il 15 maggio di ogni anno comunica all’Agenzia le priorità tecniche degli interventi, valida i costi stimati dalle amministrazioni e da indicazioni ai provveditorati circa l’esecuzione degli interventi tramite gli operatori individuati dall’Agenzia attraverso un accordo quadro.

L’Agenzia determina, per ogni singolo immobile, il massimale di spesa per gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria e definisce il Piano generale triennale degli interventi; il piano mira al contenimento dei costi per la gestione e l’utilizzo degli immobili anche attraverso interventi di efficientamento energetico. L’Agenzia trasmette ai Provveditorati territorialmente competenti l’elenco annuale degli interventi di cui dovranno curare l’esecuzione; i restanti interventi saranno invece gestiti direttamente dall’Agenzia.

I Provveditorati realizzano gli interventi avvalendosi di operatori specializzati del settore tenendo conto degli accordi quadro stipulati dall’Agenzia ed individuati mediante procedure ad evidenza pubblica.