Il quadro degli incentivi, analisi dello stato attuale, criticità e linee guida per una riforma – di Marco Sambati

 
Vi proponiamo l'articolo scritto per il CETRI-TIRES dal membro del nostro Comitato Scientifico Marco Sambati, esperto in sistemi di incentivazione alle energie rinnovabili e Responsabile del Nucleo di Coordinamento di Europrogetti & Finanza.

In questo articolo l'autore analizza lo scenario attuale degli incentivi, evidenziandone le criticità e proponendo delle linee guida e suggerimenti per una migliore efficacia ed utilizzo delle risorse; buona lettura!

Con il decreto-legge n.83/2012 (convertito, con modificazioni, dalla legge L. 7 agosto 2012, n. 134), il governo sta tentando di procedere ad una riforma complessiva del sistema di incentivi alle imprese. La riflessione in ordine alla necessità di una modifica del precedente sistema ha preso spunto dalle indicazioni contenute nel Rapporto sulle "Analisi e raccomandazioni sul tema di contributi pubblici alle imprese" (c.d. rapporto Giavazzi), la cui redazione è stata richiesta dal Consiglio dei Ministri nell'aprile 2012.

La sintesi del Rapporto mette in luce come l'analisi economica indica che i sussidi alle imprese sono giustificati solo quando i mercati non sono in grado di raggiungere obiettivi socialmente desiderabili, come nel caso del finanziamento delle spese in ricerca e sviluppo. Un sussidio è inoltre efficace solo se induce attività addizionali, non finanzia cioè attività che l'impresa farebbe comunque.
 
Prima di illustrare brevemente le disposizioni del decreto-legge, cerchiamo di analizzare il quadro attuale degli incentivi alle imprese e successivamente cercheremo di porre l’attenzione su eventuali criticità, per poi giungere a dei possibili suggerimenti per un una migliore efficacia ed utilizzo delle risorse.
 
Il panorama degli incentivi è diviso tra fondi comunitari, statali e regionali, finanziati in parte dai Fondi strutturali ed in parte dal FAS (Fondo per le aree sottoutilizzate) che ha come fonte di finanziamento la legge finanziaria. Con il ciclo di programmazione 2007-2013 Stato e Regioni hanno congiunto la programmazione dei Fondi strutturali (Politica regionale comunitaria) con quella della Politica regionale nazionale (programmazione del FAS); in tal modo i programmi attuativi del FAS , cioè il DUP (Documento unitario di programmazione) e il PAR (Programma attuativo regionale) unitamente alla Valutazione Ambientale Strategica (VAS) concorrono al conseguimento degli obiettivi strategici indicati dalle Priorità (ex-Assi) e definite dal documento di base dei Fondi strutturali, cioè il QSN 2007-2013, che si estrinseca nel Programma Operativo Regionale (POR) e suoi collegati.
 
I Fondi strutturali, possono essere intesi come pacchetti di strumenti politico-finanziari, ideati dalla UE per intervenire nei territori europei più poveri, ossia svantaggiati economicamente.
 
Le procedure dei Regolamenti prevedono che dopo il momento della decisione degli importi totali da assegnare ai singoli Stati, si passi alle scelte operative degli stessi Stati a livello nazionale; questa fase si attua tramite dei particolari documenti di impostazione generale, chiamati: Quadri.
 
Nel ciclo 2000-2006 vi è stato sia il Quadro Comunitario di Sostegno (QCS 2000-2006) assieme al suo complementare DOCUP e, nel ciclo successivo (2007-2013) il Quadro strategico Nazionale (QSN 2007-2013). Tramite questi Quadri si procede alla fase di realizzazione regionale attuata tramite specifici documenti di programmazione chiamati Programmi operativi (PO). Essi possono essere regionali (POR – Programmi Operativi Regionali), o sovra-regionali (PON – Programmi Operativi Nazionali) o interregionali (POIN – PON Interregionali) su tematiche in cui risulta particolarmente efficace un’azione fortemente coordinata fra Regioni che consenta di cogliere economie di scala e di scopo nell’attuazione degli interventi (Energia, Attrattori culturali naturali e turismo), gestiti dalle Regioni con la partecipazione di centri di competenza nazionale o Amministrazioni centrali.
 
Da quanto premesso, emerge che i soggetti coinvolti nella gestione dei fondi per incentivazione delle imprese sono diversi (Stato, Regioni, Provincie, Camere di commercio, ecc.), ma tutti questi soggetti hanno purtroppo dimostrato nel corso degli ultimi regimi di aiuto, una cronica incapacità di spesa delle risorse comunitarie.
 
La classificazione degli incentivi per obiettivi di politica industriale, può essere semplificata in 5 tipi di intervento:
  1. Ricerca e sviluppo ed innovazione tecnologica;
  2. Internazionalizzazione;
  3. Nuova imprenditorialità;
  4. Accesso al credito;
  5. Altro
 
Nel primo intervento rientrano ad esempio:
  • Legge 46/1982 (artt. 14,19) – Fondo innovazione tecnologica (FIT)
  • Legge 808/1985 – Sviluppo tecnologico imprese aeronautiche
  • Legge 488/1992 – Ricerca
  • Legge 388/2000 (art.103) – Credito d'imposta per il commercio elettronico
 
Nel secondo intervento rientrano ad esempio:
  • Legge 1083/1954 – Contributi per sviluppo esportazioni italiane
  • Legge 394/1981 (art. 2) – Penetrazione commerciale all'estero
  • Legge 394/1981 (art. 10) – Contributi a consorzi per il sostegno delle esportazioni italiane
  • Legge 49/1987 ( art. 7) – Crediti agevolati a imprese miste in paesi in via di sviluppo
  • Legge 100/1990 (art. 4) – Crediti agevolati per imprese miste all'estero
 
Nel terzo intervento rientrano ad esempio
  • Legge 662/96 (art.2, c. 100 lett. a) – Fondo di garanzia
 
Nel quarto intervento rientrano ad esempio:
  • Legge 215/1992 – Imprenditorialità femminile
  • Legge 388/2000 (art. 106) – Interventi per il capitale di rischio
  • Legge 517/1975 – Credito agevolato al commercio
  • Legge 488/1992
  • Legge 662/1996 (art. 2, c.203, lett.d) – Patti territoriali
  • Legge 662/1996 (art. 2, c.203, lett.f) – Contratti d'area
 
Nel quinto intervento rientrano:
  • Legge 752/1982 (art. 9) – Ricerca mineraria in Italia
  • Legge 481/1994 (art.1-b) – Ristrutturazione settore siderurgico (riconversione)
 
Gli interventi censiti, sia attivi che inattivi, nel periodo preso in esame 2005-2010 sono 1.082 di cui 78 facenti capo alle amministrazioni centrali e 1.004 alle amministrazioni regionali.

 
Il sistema degli incentivi, come è già stato evidenziato, continua ad essere fortemente parcellizzato; infatti, nel periodo esaminato (2005-2010) si contano ancora ben 1.082 interventi agevolativi, di cui 78 a carattere nazionale (7% sul totale degli interventi in essere) e ben 1.004 a carattere regionale. E’ evidente che la frammentarietà degli interventi, soprattutto di quelli a carattere regionale, costituisce un fattore di sovrapposizione e di duplicazione notevole, nonché elemento di diseconomia nell’utilizzo delle risorse finanziarie. Da quanto premesso, risulta evidente la necessità di una razionalizzazione degli incentivi soprattutto per quanto riguarda gli interventi a carattere regionale.
 
Con il decreto-legge n.83/2012, il governo sta procedendo ad una razionalizzazione degli incentivi, ridefinendo il quadro complessivo degli strumenti di intervento a favore delle imprese; in particolare, l’art. 23 ha trasformato il Fondo speciale rotativo per l'innovazione tecnologica (FIT) nel Fondo per la crescita sostenibile, chiamato a promuovere i progetti di ricerca strategica, il rafforzamento della struttura produttiva e la presenza internazionale delle imprese nazionali. I finanziamenti agevolati concessi a valere sul Fondo per la crescita sostenibile potranno essere assistiti da garanzie reali e personali facendo salva, al contempo, la necessaria prestazione di idonea garanzia per le anticipazioni dei contributi. Secondo quanto riportato nella relazione tecnica allegata al disegno di legge di conversione del decreto-legge 83/2012, il nuovo Fondo avrà una consistenza iniziale pari alle disponibilità presenti sul FIT, stimata in circa 300 milioni di euro.
 
Sempre il decreto-legge 83/2012 ha istituito, con l’art.24, un contributo, in forma di credito d'imposta, in favore di tutte le imprese che effettuino nuove assunzioni a tempo indeterminato di soggetti con profili "altamente qualificati". Il credito d'imposta è pari al 35% del costo aziendale sostenuto per l'assunzione; l'importo del credito non può superare i 200.000 euro annui (per impresa). Il nuovo personale deve costituire un incremento rispetto al numero complessivo dei dipendenti del periodo di imposta precedente, inoltre, i nuovi posti di lavoro devono essere conservati per almeno tre anni (due anni, nel caso di PMI).
 
L’articolo 30 del medesimo decreto n.83/2012 ha, inoltre, previsto l’utilizzo delle risorse del Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e gli investimenti in ricerca (FRI) per agevolare la promozione di progetti di ricerca, sviluppo e innovazione, per il rafforzamento della struttura produttiva, e, infine, per la promozione della presenza internazionale delle imprese e l’attrazione di investimenti dall’estero (finalità che è chiamato a perseguire il Fondo per la crescita sostenibile di cui all'articolo 23).
 
L’articolo 60 – da leggere nel combinato disposto con gli articoli 61, 62 e 63 – ridefinisce le tipologie, gli strumenti di intervento nonché i soggetti ammessi ai contributi per la ricerca scientifica e tecnologica. L’obiettivo del complesso delle disposizioni è quello di garantire la competitività della ricerca, per fa fronte alle sfide globali della società.
 
Gli strumenti a sostegno degli interventi sono individuati in:
  • contributi a fondo perduto;
  • credito agevolato;
  • credito di imposta ai sensi dell’art. 1 del D.L. 70/2011 (L. 106/2011);
  • prestazione di garanzie;
  • agevolazioni fiscali di cui all’art. 7, commi 1 e 4, del D.lgs. 123/1998;
  • voucher individuali di innovazione
 
La riforma degli incentivi prevista nel citato decreto è ancora in corso di completamento e comunque manca ancora dei decreti attuativi.
 
Ma, pur riconoscendo la volontà del governo di procedere ad un riordino del sistema degli incentivi, si evidenzia nel nostro paese la mancanza di una politica economica di indirizzo e di sviluppo e di chiare linee strategiche e di crescita e, l’apparato burocratico ed amministrativo ad ogni livello istituzionale, insieme alla mancanza di progettualità all’interno degli organi chiamati e preposti al’utilizzo delle risorse, ha comportato la perdita di ingenti risorse comunitarie.
 
Dai dati acquisiti dal sito del Ministero della Coesione Territoriale è emerso infatti che, nei 14 mesi intercorsi fra l’ottobre 2011, quando l’Italia a causa dell’assai modesto livello di spesa concordò con l’Unione Europea l’adozione di misure straordinarie, e il 31 dicembre 2012 è stata realizzata una spesa certificata di 9,2 miliardi, più di quanto si era speso nei precedenti 58 mesi. La spesa certificata a Bruxelles è di 18,3 miliardi, pari al 37% degli importi disponibili: i primi 9, sono stati spesi fino a ottobre 2011 e sono divisi equamente tra fondi europei e cofinanziamento nazionale, mentre nel periodo successivo aumenta in modo consistente la parte comunitaria poiché è stato ridotto il cofinanziamento a favore del Piano di Azione e Coesione che ha rimesso in circolo risorse per 12,1 miliardi. Le regioni più sviluppate raggiungono il 45,4% delle risorse, mentre le regioni meno sviluppate il 33,2%.; 51 programmi operativi su 52 superano i target di spesa e la tagliola del disimpegno automatico scatta per il solo programma Attrattori culturali, naturali e turismo che perde 33,3 milioni di euro Ma nonostante il grande sforzo compiuto negli ultimi mesi, la spesa restante da realizzare è grandissima: 31,2 miliardi da qui al 2015.
 
I rapporti di aggiornamento circa l’utilizzo dei fondi 2007-2013 hanno evidenziato le non poche difficoltà incontrate in relazione alla capacità del programma di raggiungere i propri ambiziosi obiettivi di crescita e di coesione sociale Nel ciclo di programmazione, nonostante i modesti progressi, l’efficacia della politica regionale è stata indebolita da scelte strategiche spesso generiche e, in fase di attuazione, dalla tendenza a disperdere risorse sul territorio; ciò suggerisce, per la prossima programmazione comunitaria, la necessità già nella pianificazione strategica e operativa di effettuare una selezione forte delle priorità. È poi necessario che le Amministrazioni attuatrici esercitino forte capacità di scelta e pratica di valutazione, diffusa e partecipata; ciò però richiede competenze tecniche specialistiche per la definizione dei criteri di selezione e la riqualificazione del ruolo del partenariato economico e sociale.
 
Un altro aspetto fondamentale per il rilancio degli incentivi è la leva del mercato dei capitali; è necessario infatti un maggiore coinvolgimento strategico e operativo delle istituzioni finanziarie nella politica regionale. Nel processo di ridimensionamento della quota di spesa in conto capitale destinata a incentivi e nel loro ridisegno, è necessario l’assunzione di responsabilità e rischio da parte delle banche come requisito per un loro apporto in termini di risorse finanziarie nonché umane. Per facilitare l’accesso al credito e in genere al mercato finanziario da parte delle imprese, uno strumento importante è il Fondo di garanzia; oggi esiste il Fondo Centrale di Garanzia, costituito nel 1999 presso il Mediocredito Centrale (oggi UniCredit MedioCredito Centrale). Il fondo è stato inizialmente previsto nell’ambito delle misure di razionalizzazione della finanza pubblica (art.2 comma 100 – Legge 662/96) e tra gli interventi urgenti per l’economia (art.15 L.266/97), al fine di favorire l’accesso al credito a vantaggio delle piccole e medie imprese, principalmente attraverso la concessione di una garanzia pubblica. Esso è divenuto operativo a partire da gennaio 2000, accogliendo, fino al dicembre 2010, ben 116.805 operazioni (afferenti per circa il 61% al Centro-Nord) per un totale garantito di circa 12 miliardi di euro. Il ruolo del Fondo di Garanzia è stato rafforzato ed accresciuto in funzione di principale strumento anticrisi, volto a garantire liquidità alle imprese in un periodo di forti restrizioni e razionamenti nel sistema creditizio e finanziario.
 
In una fase in cui la crisi finanziaria ed economica ha raggiunto forse il suo punto di picco, determinando un forte razionamento del credito, il Fondo di Garanzia può rappresentare quindi uno strumento di aiuto alle piccole e medie imprese. A tal proposito, si forniscono dei dati che dimostrano il sempre più crescente utilizzo di tale strumento finanziario forniti dal Ministero dello Sviluppo Economico e relativi al periodo 2005-2010:
 
 
Un’ altra azione importante al fine di un più razionale ed efficace utilizzo degli incentivi è l’integrazione della politica ordinaria e regionale di sviluppo. La strategia di sviluppo e riequilibrio dei divari territoriali può essere attuata con successo soltanto se si aggiunge in maniera complementare a una politica ordinaria caratterizzata da chiari indirizzi strategici, certezza e trasparenza del quadro normativo e del quadro finanziario. In presenza di politiche ordinarie di profilo incerto, non capaci di attuare processi di riforma o di liberalizzazione, dotate di copertura finanziaria inadeguata rispetto ai fabbisogni, o caratterizzate da mutamenti frequenti di indirizzo strategico e provvedimenti una tantum, a poco o a nulla potrà servire l’effetto meramente sostitutivo della politica regionale.
 
Un altro suggerimento da segnalare è quello della semplificazione amministrativa delle procedure di accesso ai bandi, adottando modelli standard e semplificati; sarebbe auspicabile che l’amministrazione centrale, dopo la fase di razionalizzazione degli incentivi, individuasse per i cinque tipi di intervento secondo i quali sono stati divisi gli stessi (Ricerca e sviluppo ed innovazione tecnologica, internazionalizzazione, nuova imprenditorialità, accesso al credito ed altro), un modello base per ogni singolo intervento, modello che poi le singole amministrazioni periferiche adotterebbero per le successive modifiche necessarie per perseguire i propri obiettivi strategici di produttività e competitività. L’obiettivo della semplificazione è quello di agevolare le imprese nell’individuazione degli elementi essenziali da indicare nella predisposizione della documentazione e, nello stesso tempo, di favorire il controllo da parte degli organi di vigilanza.
 
In questa direzione è altrettanto importante proseguire quell’opera di semplificazione del sistema amministrativo italiano, tramite la predisposizione di codici e testi unici e misure di liberalizzazione e semplificazione dei procedimenti amministrativi, al fine di ridurre gli oneri burocratici gravanti sui cittadini e sulle imprese. Nello svolgimento di queste attività è essenziale un coordinamento tra le amministrazioni statali e quelle locali, nel rispetto dei principi costituzionali di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione. Il processo di semplificazione, che ha avuto avvio con la legge n. 241/1990, si sta delineando ulteriormente con alcuni recenti provvedimenti legislativi; ci si riferisce, in particolare, al decreto Semplifica Italia (d.l. 5/2012 convertito in legge n. 35/2012) che, attraverso l’utilizzo della consultazione telematica, ha previsto un pacchetto di azioni rapide e direttamente applicabili (ad es. l’art. 1 con riferimento alla disciplina dei poteri sostitutivi) e un nuovo programma di riduzione di oneri regolatori con una misurazione dei costi. Inoltre, il nuovo Decreto Sviluppo (il d.l. 83/2012, convertito in legge 134/2012) interviene in diversi settori e, soprattutto, sul contratto di Rete di impresa e sulla disciplina della s.c.i.a. e della d.i.a., semplificando ulteriormente gli adempimenti procedimentali a carico dei privati, delle imprese e dei professionisti. Il decreto dispone, infatti, che, nei casi ordinari, per iniziare i lavori sarà sufficiente accompagnare i due titoli abilitativi con autocertificazioni o certificazioni di tecnici abilitati, anziché con i pareri tecnici e gli altri atti preliminari.; dispone infine, riguardo ai procedimenti amministrativi la pubblicazione sul sito istituzionale dell’amministrazione del soggetto cui è attribuito il potere sostitutivo in caso di inerzia dell’amministrazione ed al quale l’interessato può rivolgersi ed interviene sul T.U. dell’edilizia, il D.P.R. 380/2001, modificando le disposizioni relative allo Sportello Unico per l’edilizia e ai procedimenti amministrativi relativi alla d.i.a.
 
Se a questo processo di semplificazione ed allo sviluppo della banda larga, che dovrà accelerare i processi di informatizzazione dei documenti amministrativi e contribuire alla diffusione dell'utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, anche mediante l'accelerazione della diffusione delle Reti di nuova generazione (NGN), si prevedesse una piattaforma informatica con l’adozione di modelli standard, ciò potrebbe comportare una gestione e monitoraggio più razionale ed efficiente di tutto il sistema degli incentivi. In questo senso l’esperienza maturata nell’ambito del Fondo di Kyoto ci sembra molto interessante. L’accesso allo strumento è stato infatti concepito attraverso un applicativo web che consente una gestione informatizzata di tutte le fasi, dalla raccolta delle domande, alla fase istruttoria, da quella di stipula all’erogazione, fino al rimborso del finanziamento. L’applicativo web consente una gestione veloce dello strumento, sia dalla fase di accesso, con l’acquisizione telematica del numero di protocollo che fissa l’ordine cronologico di ricevimento della prenotazione delle risorse e sia nelle fasi successive, consentendo ai soggetti beneficiari di essere costantemente informati sullo stato della pratica di finanziamento, sulle eventuali problematiche sorte in fase istruttoria e successivamente, anche tramite messaggi di posta elettronica inviati all’indirizzo di posta fornito dagli stessi soggetti beneficiari. Questo modello di gestione può condurre alla creazione di fatto, di un fascicolo virtuale anche con il ricorso al documento informatico con firma digitale ed alla posta elettronica certificata (pec) fino alla scansione della documentazione ricevuta.
 
Se a tutto ciò si accompagnasse una cabina di regia presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri con tutti i soggetti coinvolti nella gestione degli incentivi (Ministeri, Regioni, Provincie, associazioni di categoria, sindacati, ecc.) che procedesse ad una razionalizzazione degli incentivi, puntando ad una maggiore selettività degli interventi e di conseguenza, concentrandosi su pochi obiettivi strategici e, attraverso un applicativo proceda ad un monitoraggio costante sull’utilizzo delle risorse comunitarie e nazionali messe a disposizione, e qualora necessario proceda ad una diversa riallocazione delle stesse, correggendo inefficienze da parte di alcune amministrazioni, si potrebbe sicuramente arrivare ad un più razionale gestione degli incentivi, senza perdere ulteriormente risorse.